Utvecklingen av medborgardialoger kommer ur den forskningsdiskurs som vuxit sig allt starkare under den senare delen av 1900-talet och början av 2000-talet. Det kanske vanligaste sättet att arbeta för att söka involvera och interagera med målgrupperna för ett stadsutvecklingsprojekt i Sverige är att arrangera medborgardialoger. Det finns många olika syften med att involvera målgrupperna för planeringen vilket vi kanske främst kommit att förknippa med Arnstein (1969) och hennes ”The Ladder of Citizen Participation” som visar på hur medborgarinflytande kan se ut på åtta olika sätt, men också att arbetet med medborgardialoger inte alltid är enkelt även om vi kan förstå att det borde vara bra.
1965 kom Davidoff med en vision om en sorts planeringsprocesser vilka han valde att benämna som ”advocacy planning”. Davidoff skrev att planeraren måste gå från att endast vara en teknisk expert som levererar det från ett tekniskt perspektiv bästa lösningen i ett pågående projekt till att utveckla arbetsmetoder mot vad han kallar för ”plural planning”. Marris (1994) argumenterar och sin sida för att utvecklingen av advocacy planning var ett politiskt ställningstagande av Davidoff. Marris lyfter fram Davidoffs argument från 1965 där han ska ha sagt att ”city planning (…) is contentious, conflicted, driven by ideology, class and interest”. Att väga olika intressen mot varandra, menade dock Davidoff, är av yttersta vikt för en hållbar utveckling då samhällsplaneringsfrågor alltjämt berör olika grupperingar i staden vars intressen likväl skiljer sig åt. Healey (1992) frågar sig vad samhällsplanering egentligen betyder i en ”post-rationalist, inter-communicative, reasoned, many-dimensional” kontext. Hon menar att planeringen måste ifrågasätta det sätt på vilket vi hittills samlat in kunskap,”we cannot, therefore, predefine a set of tasks which planning must addressed, since these must be specifically discovered, learned about and understood through inter-communicative processes”, Healey förespråkar alltså collaborative planning. Innes och Booher (2003) beskriver också de collaborative planning som en nödvändighet i informationsålderns tidevarv. De menar att det inte bara är en metod utan också ett sätt att bygga relationer och förtroende mellan spelarna i samhällssystemens olika läger. Collaborative planning är för Margerum (2002) ”interaction in the form of a partnership throughout consensus building, plan development, and implementation”. Men, menar han, att uppnå en nivå av samförstånd innebär att det föregåtts av en process där de olika aktörerna delat på befintlig information. Denna process kan delas in i tre faser där det först handlar om att identifiera och avgränsa problembilden, den andra fasen innebär att man sätter upp mål och riktlinjer för kommande utveckling och den tredje och sista fasen som handlar om att aktörerna gemensamt arbetar för att implementera det som funnits nödvändigt för att uppnå de mål som sattes upp i fas två.
Syftet med medborgardialoger i svensk stadsplanering kan vara att informera om att ett arbete är på gång, att inhämta information till det kunskapsunderlag som sedan ska ligga till grund för de beslut som fattas eller att helt enkelt be om råd eller samarbete. Samtidigt är det få vetenskapliga studier som undersöker vilken betydelse dessa deltagandeprocesser har för svensk stadsutveckling. I svensk planering används ofta Arnsteins stege för att anpassa formerna för en medborgardialog beroende på den aktuella frågan och vilka former för dialog som då anses lämplig. Sveriges kommuner och Landsting (SKL) har för detta modifierat Arnsteins modell för att bättre passa en svensk kontext och kallar denna anpassade modell för ”Delaktighetstrappan” (SKL, 2009, s. 19). I denna tappning av trappan är endast fem av de åtta stegen med då övriga tre (manipulation, terapi och medborgarkontroll) inte anses passa in i den svenska demokratiska planeringsmodellen som regleras enligt Plan- och Bygglagen (2010:900).
Figur 1: Arnstein 1969 Figur 2: SKL, 2003
Intressant är att utvärdera och reflektera kring nya arbetsmetoder och deras utveckling från nyskapande till naturliga verktyg. Att undersöka vilken betydelse medborgardialoger har för stadsutvecklingen i Sverige sett ur samhällsplanerarnas eget perspektiv var exempelvis syftet med en rapport jag skrev för ungefär ett år sedan. Jag intervjuade planerare med olika inriktningar i Stockholm, Göteborg, Malmö och Södertälje liksom på Boverket och gick igenom den forskning som finns på området.
”folk har efter en dialog kommit fram och sagt att efter den här dialogsessionen kommer jag nog hälsa på fem pers mer på ICA. Mät effekten av det den som vill, men man vill inte heller vara utan det”
Med hjälp av ett ramverk för utvärdering av arbetsmetoder med samverkan i fokus, av Purdy (2012) i Public Administration Review och Foresters (1989) som presenterade resonemang från boken Planning in the face of Power kring nödvändigheten av att särskilja det kontextuella från innehållet i en samverkansprocess inom samhällsplanering, försökte jag mig på att studera vilken betydelse arbetet med medborgardialoger verkligen har i svenska storstäder idag.
Att arbeta med samverkansmetoder inom offentlig förvaltning kan definieras som ett arbetssätt där flera aktörer deltar och försöker dela på makten över hur det slutgiltiga resultatet ska bli. Ett annat sätt att beskriva en samverkansprocess kan också vara att säga att det är processer som präglas av flera olika perspektiv vilka sedan sätts samman för att på ett konstruktivt sätt uppnå lösningar på problem som den enskilde skulle ha svårt att lösa på egen hand.
”medborgardialogerna ger en otrolig liksom stor känsla av trygghet i det man går fram med i programhandlingen”
Det totala värdet av innehåll, kontext, legitimitet, resurser och auktoritet är detsamma som makt menar både Forester och Purdy. Båda är de överens om att det är ofrånkomligt att reflektera över maktbegreppet när en samverkansprocess studeras, men samtidigt är de överens om att makten i dessa fall inte är fristående utan att de centrala begrepp som de lyft fram alla är beståndsdelar av det som är makt. Att en aktör har makt i en samverkansprocess innebär dels att denna har möjligheten eller rätten att sammankalla berörda aktörer och få dem att medverka i det aktuella projektet, dels att denne aktör sedan leder det arbete som behövs för att resultatet ska uppnås.
Det problematiska vid samverkansprocesser, menar Purdy, är att samhällsinstitutioner i de flesta fall agerar både som sammankallande och deltagare vilket gör att deras roll inte alltid blir helt tydlig. Likväl är det lätt att hamna i en situation där de som saknar formell makt, vilka ofta dessutom är resurssvaga, exkluderas från processen. Hur dessa maktrelationer ter sig beror på projektets tydlighet, på dess kontext, på sociala strukturer likväl som samhällsstrukturer. En maktrelation vid samverkansprocesser beror aldrig på en kontextuell anledning. Makt i samverkansprocesser måste alltid förstås i ljuset av processens sociala, politiska och ekonomiska kontext.
All samhällsplanering handlar om maktutövning och både planerare och andra aktörer bör reflektera kring hur maktrelationerna formar processen och därtill dess slutgiltiga resultat. En part som erhåller all makt leder inte sällan till någon form av korruption medan avsaknaden av densamma likväl leder till frustration hos den aktör som inte anser sig kunna påverka situationen. Slutligen leder båda dessa obalanser till att den konstruktiva stadsutvecklingen hindras.
”planeraren kommer under huden på stadsdelen”
Planerare som arbetar med en samverkansprocess, exempelvis en medborgardialog i ett stadsutvecklingsprojekt, behöver kunna skilja på processens innehåll och dess kontext, samtidigt som denne dock också behöver förstå hur dialogens kontext avspeglas i dess innehåll och tvärtom; ”what a planner talks about is the content of what is said; when and in what situation and with whom the planner talks begins to define the context”. Foresters poäng är att det ena inte klarar sig utan det andra. Det innehåll som framkommer i ett samverkansarbete får ingen betydelse om det inte kan sättas i ett kontextuellt sammanhang och utan innehåll blir en kontext platt och oförändrad. För att innehållet av samverkansarbetet ska bli så bra som möjligt behöver planerarna kunna tala samma språk som övriga aktörer och identifiera liksom förstå de andra aktörernas poänger med det de framför utifrån sina perspektiv, dock samtidigt som de på ett för alla accepterat språk har förmågan att också framföra argument utifrån sin kompetens om exempelvis markförhållanden eller liknande.
Formell auktoritet har den som enligt sociala eller institutionella betingelser har rätten att göra bedömningar, fatta beslut eller vidta andra åtgärder. I vissa fall, skriver Purdy, kan den formella auktoriteten vara påtvingad men oftast tillhör auktoriteten en organisation, institution eller position snarare än själva personen som representerar densamma. Auktoritet är inte ett objektivt begrepp sedan tid, plats och sammanhang omförhandlar de olika aktörernas auktoritära ställning från gång till annan, “the negotiation of authority can occur at the macro level through legislative and judicial processes or at the micro level through group-level discussion”.
Möjligheten för olika aktörer att medverka i samverkansprocesser beror näst intill uteslutande på aktörens förmåga att avsätta resurser för medverkan. Det kan handla om olika resurser som är avgörande. När Purdy listar de vanligaste lyfter hon fram; finansiella resurser, personal, tid, information, teknik, kunskap, kulturella vanor eller kompetenser. Tillgången till resurser menar Purdy dessutom indirekt inverkar på de olika aktörernas auktoritära ställning.
Planerarna jag intervjuade för min studie förmedlade en bild av att medborgardialogerna har betydelse för utvecklingen av både den fysiska miljön och staden i stort, om än i varierande omfattning. Dock beror denna betydelse framför allt på planerarens personliga intresse för att arbeta med medborgardialoger sedan ingen av de intervjuade uppgav att de visste någon kommun eller stad som ännu arbetar med denna typ av samverkansprocesser på ett systematiskt sätt. Några av de intervjuade uppgav även att systematisering möjligen inte heller är önskvärt. Tilläggas bör dock också att ingen av de tillfrågade planerarna uppgav att man i deras kommuner eller städer genomför utvärderingar av arbetet med medborgardialoger och betydelsen av dessa i denna studie bygger därför precis såsom beskrivet i början på just planerarnas upplevelser. Avsaknaden av utvärderingar kan självklart anses visa att man inte kan påvisa den faktiska betydelsen av medborgardialoger.
I planerarens uppgift ingår dels att se till det bästa för det aktuella området och de medborgare som bor där, dock också till att staden som helhet utvecklas för att på bästa sätt möta de behov som finns på ett övergripande plan och i vissa fall upplever planerarna att detta förtar medborgardialogens betydelse. Av de intervjuade planerarna lyfte flera fram problematiken kring att implementera politikernas beslut och att samtidigt försöka väga in medborgarnas önskemål och att i detta ha både en övergripande vision för staden och ”delvisioner” för det aktuella området. I dessa fall menade de flesta av de intervjuade planerarna att medborgardialogernas betydelse framför allt ligger i att de ger möjlighet till att skapa förståelse för den planeringen och exploatering som genomförts, möjligheten att skapa en acceptans hos medborgarna vilket är nödvändigt för att kunna genomföra de förändringar som krävs utan att skapa nya konfliktytor.
I studien är det tydligt att medborgardialogernas betydelse för ”den lärande processen” är mycket viktig för stadsutvecklingen. Den rådande urbaniseringen i landet kräver att förändringar genomförs som kommer att beröra alla som bor i städerna och medborgardialogerna har möjligheten att bidra till en förståelse för varför staden planerar i medborgarnas direkta närhet, planerarna får en möjlighet att förklara varför de gör som de gör och vilka politiska beslut som ligger bakom. Betydelsen av att staden ”får ett ansikte” och att det sker fler mellanmänskliga möten istället för möten mellan medborgare och en byråkratisk institution kan heller inte underskattas menar planerarna.
”samrådet är ju egentligen missvisande för det låter ju som om man ska komma fram till någon slags kompromiss och det är ju inte så, utan PBL använder många ord för saker som är något annat. I det här fallet får man gärna byta ut det till remiss som det ju faktiskt är egentligen”
Av övergripande betydelse för stadsutvecklingen bidrar arbetet med medborgardialogerna till att kommunerna och städerna allt mer nödgas börja arbeta tvärsektionellt mellan de olika förvaltningarna sedan stadsplanering och stadsutveckling allt mer kommit att handla om en utveckling och planering av stadens totala livsrum och inte som tidigare mer renodlat endast den bebyggda miljön. Studiens resultat talar exempelvis om behovet av samarbeten mellan stadsbyggnadskontor, trafikförvaltningar och fritidsförvaltningar till skillnad mot tidigare då stadsbyggnadskontoren främst samarbetat med exploateringskontoren uteslutande.
Medborgardialogerna har, enligt planerarnas upplevelser, betydelse för den fysiska planeringen och flera av dem gav konkreta exempel såsom fler övergångsställen, tillbakadragna byggrätter, förslag till planer som kommit på skam, parker som ”får mer än gräsmattor”, kvartersstrukturer som ritats om och pulkabackar som bevarats trots att det från början enligt planerarna utgjort den mest naturliga platsen för nya bostäder. Dialogerna har även haft betydelse för planerarnas upplevelser av platser och områden och flera av dem lyfte hur de själva förstått områdets identitet och potential i och med att de kommit ut och mött de som bor där.
De intervjuade planerarna har även tydligt framhållit betydelsen av att de kommit att förstå mer abstrakta värden av betydelse för den fysiska planeringen genom att medborgardialogerna genomförts. Exempelvis är frågan om otrygghet en återkommande variabel i planeringen som flera planerare menade givit utslag i de planer som slutligen lagts fast. Genom medborgardialogerna har planerarna på ett tydligare sätt kunnat konkretisera medborgarnas känslor av otrygghet och avgränsat dem till dels geografiska områden, dels till vilka förändringar som behöver genomföras från att lägga till fler övergångsställen till att ge trygghet en mer central roll i landskapsutformningen för de stråk som leder till exempelvis en hållplats.
En slutsats som också kan dras från denna studie är att medborgardialogerna ibland genom den gällande lagstiftningen motverkar sin egen betydelse. Flera planerare upplever att plan- och bygglagen (2010:900) ger medborgarna en missvisande bild av vilken möjlighet till påverkan och inflytande de kan ha på en planeringsprocess och detta kan likväl ge utslaget att en dialog där flera önskemål eller synpunkter framkommer som inte är genomförbara leder till bitterhet och frustration snarare än en utökad samverkan. Medborgardialogens betydelse är därtill enligt denna studie även beroende av planerarnas utrymme att agera gentemot politikernas mål och medborgarnas önskemål och synpunkter.
Planerarnas upplevelser är att medborgardialogerna bidrar till positiva folkhälsoeffekter genom att skapa forum för delaktighet, inte minst i socio-ekonomiskt utsatta områden och likväl till att stärka den sociala sammanhållningen i första hand i det aktuella området men också inom staden i stort vilket sedermera även enligt planerarna bidrar till en ökad lokal tillit.
En del av medborgardialogernas möjligheter till att skapa och bjuda in till delaktighet kan även bidra till integrationspolitiska effekter och att ge både området och dess invånare en ökad känsla av legitimitet och stolthet. Därutöver är planerarna överens om medborgardialogernas betydelse i arbetet med att fördjupa den lokala liksom nationella demokratin och att minska det så kallade politikerföraktet.
Medborgardialogerna har också en stor betydelse för stadsutvecklingen genom att de givit utrymme till att utmana den rådande normen om en stad som planeras för att passa den vita, medelålders, medelklassens man. Dialogerna inbjuder till en mångfald i planeringen som hittills saknats men som är av stor vikt för stadsutvecklingen på 2000-talet och planerarna upplever att detta en gång för alla fört in hållbarhetsbegreppet i planeringen.
I den här studiens inledning dras en parallell mellan deltagandeprocesser i internationellt utvecklingsarbete och deltagandeprocesser, dvs. medborgardialoger, i svenska stadsutvecklingsprojekt. I internationellt utvecklingsarbete betyder deltagandeprocesser att målgruppen för projektet ska involveras för att kunna ta makt och ansvar över sin egen eller gruppens/byns utveckling. Planerarnas upplevelser av medborgardialogernas betydelse för stadsutvecklingen är dock inte att det handlar om en maktförskjutning på samma sätt som vid fattigdomsbekämpning utan att det framför allt handlar om information, konsultation, dialog och i sällsynta fall direkt inflytande.
